Научные проекты Московского гуманитарного университета

Социология молодежи

Социология молодежи

Электронная энциклопедия

под редакцией проф. Вал. А. Лукова

Энциклопедия / Молодежная политика

Государственная молодежная политика: международный опыт

Мировой опыт государственного решения проблем молодежи. В зависимости от того, что признается проблемами молодежи в данном обществе, как определяются границы и задачи государс­твенного регулирования социальных процессов, насколько диффе­ренциация общества по возрастному признаку отражает культурную традицию и соответствует сложившимся в данном обществе ценнос­тям и нормам, государственная молодежная политика существенно различается и по концепции, и по применя­емым на практике методам ее осуществления.

До 1920-х гг. отдельные государственные меры, направленные на защиту несовершеннолетних в сфере труда (например, регулятив относительно труда молодых рабочих на фабриках, принятый в Пруссии в 1839 г.), не составляли особого направления государственной политики. На первых порах в европейских странах забота о молодежи осознавалась как христианское вспомоществование беднякам. Забота о молодежи постепенно стала пониматься как часть государственной системы снятия конфликтов в обществе. Параллельно строилась система надзора за молодежью. Впоследствии идеи заботы о молодежи и надзора за ней сложились в концепцию помощи молодежи, а частная инициатива в этой области стала регулироваться законом. Правовая регламентация главным образом была направлена на сокращение масштабов юношеского производственного травма­тизма и предупреждение роста преступности среди несовершен­нолетних. В начале XX в. в ряде стран формируются специальные составы судов для несовершеннолетних (1908 г. — в Германии, 1910 г. — в России и др.), в законодательстве появляются положения, направленные на защиту прав молодых граждан, но законом не поощрялась соци­альная деятельность молодежи: она признавалась ненужной и вредной для ее воспитания.

С 1920-х гг. начали строиться две системы государственной молодежной политики, существенно различавшиеся по концепции и механизмам. Одна из них формировалась в Германии периода Веймарской Республики. В ее основе — идеи социальной педагогики (прежде всего постулат свободы личности ребенка) и правового государства.

В этой связи в 1922 г. в Веймарской Республике принимается Закон о молодежном благоденствии — комплексный правовой акт, содержащий нормативное закрепление государственных обязанностей по обеспечению трудовых и некоторых других социальных прав молодого человека. Закон был отменен в годы фашизма и затем возродился в правовой практике обоих возникших после второй мировой войны немецких государств — ГДР и ФРГ: в 1949 г. в ФРГ был восстановлен Закон 1922 г. с корректировкой ряда положений (впоследствии принимались редакции Закона о благоденствии молодежи в 1953, 1977, 1986 гг.), в 1950 г. в ГДР был принят Закон о молодежи (последующие Законы о молодежи — 1964 и 1974 гг.). После объединения ГДР и ФРГ в 1990 г. был принят новый Закон о помощи детям и молодежи, охваты­ва­ющий вопросы занятости, социального обеспечения, семей­ных отно­шений и многие другие. Специальные нормы регулируют государственную поддержку молодежных организаций (Das  neue Kinder- und Jugendhilfegesetz, 1990; Закон ФРГ…, 1997).

Иная концепция государственной молодежной политики развивалась в Советской России, начиная с 1920-х гг. Для ее формирования решающее значение имела речь В. И. Ленина на III съезде РКСМ 2 октября 1920 г. (Ленин, 1963), в свете которой молодежная общественная организация — комсомол — приобрела особые полномочия по представительству интересов молодежи и стала важнейшим элементом общественно-государственной системы решения молодежных проблем. По мере укрепления позиций компар­тии и комсомола в обществе роль государственных механизмов су­жалась, и эта сфера политики в конечном счете стала подсобным инструментом реализации идеологической концепции коммунистического воспитания молодежи. Будучи правящей и един­ственной партией, КПСС партийный идеал молодого человека (характеризовавшегося как строитель коммунизма, патриот-интер­националист, верный марксистско-ленинскому учению) утверждала и на уровне правовых норм, в частности в целой системе документов нормативно-правового характера, принимавшихся совместно ЦК КПСС, Советом Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ. Установилась система, в которой комсомол под руководством КПСС выполнял задачи государственной молодежной политики в отношении всех категорий молодежи (а не только членов ВЛКСМ). В этой модели сочетались однозначная и не допускающая вольного толкования постановка общественно значимых целей, широкий охват молодежных проблем, использование преимуществ, которые дает соединение государственных и общественных механизмов реализации крупномасштабных задач, с формализмом и бюрократизмом, малой ориентацией на изменяющиеся условия становления новых поколений. В СССР проявлялось пренебрежение правовыми средствами обеспечения молодежной политики.

В ряде стран в период нахождения у власти коммунистических партий идеологическая концепция этих партий в отношении форми­рования молодого поколения получила законодательное, а в неко­торых странах и конституционное закрепление.

Соответствующие положения к концу 1980-х гг. имелись в конституциях Болгарии, ГДР, КНДР, Кубы, Монголии, Румынии. Специальные «законы о молодежи» были приняты в ГДР в 1950, 1966 и 1974 г., в Венгрии в 1972 г., на Кубе в 1978 г., в Польше в 1986 г.; проекты таких законов были разработаны в Болгарии, Монголии, Чехословакии. В форме закона закреплялось социалистическое направление государственной молодежной политики, разрабатывавшееся правящими компартиями (Закон о молодежи…, 2008). Компартии провели пленумы своих Центральных Комитетов по проблемам молодежи и работы с нею — Болгарская компартия и Румынская компартия в 1967 г., Венгерская социалистическая рабочая партия в 1970 г., Польская объединенная рабочая партия в 1972 г., Компартия Чехословакии в 1973 г. Развернутые документы о молодежи и моло­дежной политике приняли ЦК Социалистической единой партии Германии (1961 г.), ЦК КПСС (1968 г.), ЦК Монгольской народно-революционной партии (1975 г.), ЦК Трудовой партии Кореи (1977 г.), ЦК Компартии Вьетнама (1985 г.) и др. Нормативные модели правящих партий, таким образом, закреплялись законом и приобретали характер требований закона. Но этот путь не был единственным в мировой практике государственной молодежной политики. Законодательное закрепление отдельных прав молодежи к 1990-м гг. стало общим явлением: законы о социальной защите молодежи действовали к этому времени в Австрии, Афганистане, Греции, Индии, Испании, Италии, Китае, Нидерландах, Турции, Финляндии, Швеции и других странах. Во многих странах созданы государственные органы по делам молодежи, приняты национальные программы. Государственная молодежная политика стала предметом ряда актов и мероприятий ООН. Большой резонанс в мире имело проведение в 1985 г. Международного года молодежи. К его 10-летию, в 1995 г., были разработаны и приняты новые акты международно-правового характера, в основу которых были положены экспертные материалы, подготовленные ведущими специалистами по проблемам молодежи. Молодежные исследования получили в этой связи дополнительный импульс и прикладную направленность, что позволило на междисциплинарной основе выйти на обоснование концептуальных положений молодежной политики. Но, как и в других случаях, относящихся к сфере гуманитарного знания и гуманитарной деятель­ности, итогом стало закрепление не одной, а нескольких моделей государственной молодежной политики, сходных главным образом в том, что они связаны с молодежью как ресурсом общества, но в остальном основательно различающихся.

Различие современных концепций государственной молодежной политики. В рамках многопартийных политических систем государственная молодежная политика представляет собой деятельность на основе консенсуса политических сил в отношении проведения молодежной политики с той целевой установкой, которую удается согласовать при достижении такого консенсуса (обычно в форме принятия законов с применением парламентских процедур).

В настоящее время концепции государственной молодежной политики наиболее определенно различаются по вопросу о роли государства в обеспечении прав молодежи.

Концепция, реализованная в США, основывается на минимальном участии государственных структур в социализации молодежи. Социальная поддержка молодежи объявляется делом благотворительных частных организаций.

Модель государственной молодежной политики, характерная для Швеции, Финляндии, в значительной мере Германии и ряда других стран, напротив, основывается на особой роли государства, четкой регламентации законом мер поддержки молодых людей и молодежных организаций. Между этими моделями — множество переходных вариантов, один из которых утверждается в России с начала 1990-х годов (Алещенок, Луков, 1991ab, ФРГ: Молодежь и молодежная политика…, 1990; Калинкина, 2006).

Существенны расхождения по целям, которые ставились и ставятся сегодня перед государственной молодежной политикой. В одних случаях ясно определен достигаемый нормативный образ молодежи, во других — молодежная политика государства только инструмент смягчения адаптационных трудностей при включении молодого человека в жизнь. Это различие принципиально для всей конструкции государственной молодежной политики и предопределяет основные способы ее осуществления.

В практике СССР, где молодежная политика закладывалась как особое направление деятельности КПСС в качестве  правившей партии и государства и несла на себе отпечаток однопартийной политической системы, процесс трансформации концепции государственной молодежной политики проходил в конце 1980-х — начале 1990-х гг. на фоне острой идейно-политической борьбы в советском обществе. В этой трансформации видную роль сыграла концепция молодежной политики, разработанная под руководством И. М. Ильинского на базе его гуманистической концепции молодежи.

Работа над проектом Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» началась, когда самого термина «государственная молодежная политика» не было в правовой системе, а в молодежной среде велики были опасения, что новый закон набросит узду на молодежь. В руководстве комсомола, под эгидой которого создавался законопроект, от него ждали правового закрепления особого места комсомола в обществе и особых полно­мочий и льгот. В противовес этому принятый в 1991 г. Закон определил содержание государственной молодежной политики как деятельности государства, имеющей целью создание социально-экономических, организационных и правовых условий и гарантий для социального становления и развития молодых граждан, их наиболее полной самореализации в интересах всего общества. Равные права закре­п­лялись за всеми молодежными организациями и даже молодеж­ными движениями (объединениями без фиксированного членства), и устанавливались правила их участия в формировании (не только реализации) государственной молодежной политики. Утверждались организационные основы осуществления государственной молодеж­ной политики, включая создание государственной службы по делам молодежи и социальных служб для молодежи. Вводилась система «жизни в кредит» для молодежи и соответствующих компен­сацион­ных молодежных фондов. Все это и многое другое было разработано впервые ВМТК «Закон о молодежи», который был создан в 1987 г. в НИЦ ВКШ при ЦК ВЛКСМ. Научное руководство осуществлял И. М. Ильинский. Руководителем работ по законопроекту была Д. Р. Поллыева. В разработке основных положений государственной молодежной политики принимали участие С. В. Алещенок, С. П. Головатый, Н. А. Гостева, В. А. Гришин, Вал. А. Луков, С. Б. Пугинский, а в части пунктов также народные депутаты, представлявшие в составе Съезда народных депутатов и в Верховном Совете СССР комсомол, — А. П. Вилцанс, В. М. Минин, А. Л. Плотников, В. И. Цыбух, А. В. Шаронов и др. (Закон о молодежи, 2008). Принятый на основе проекта ВМТК Закон впоследствии сыграл выдающуюся роль в становлении основ государственной молодежной политики в России и постсоветских государствах.

Современная трактовка целей государственной молодежной политики в Российской Федерации также основывается на фор­мулах, некогда установленных названным Законом СССР. В «Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» (1993) она выглядела следующим образом: «Государственная молодежная политика является деятельностью государства, направленной на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив» (Основные направления…, 1993). В Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации (2006) определение основополагающего понятия было закреплено в такой форме: «Государственная молодежная политика является системой формирования приоритетов и мер, направленных на создание условий и возможностей для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, для развития ее потенциала в интересах России и, следовательно, на социально-экономическое и культурное развитие страны, обеспечение ее конкурентоспособности и укрепление национальной безопасности» (Стратегия. Электронный ресурс).

В Основах государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 г. N 2403-р, дано следующее определение: «"государственная молодежная политика” — направление деятельности Российской Федерации, представляющее собой систему мер нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового и научного характера, реализуемых на основе взаимодействия с институтами гражданского общества и гражданами, активного межведомственного взаимодействия, направленных на гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодежи, расширение возможностей для эффективной самореализации молодежи и повышение уровня ее потенциала в целях достижения устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности страны, а также упрочения ее лидерских позиций на мировой арене» (Основы…, Электронный ресурс).

В этих формулировках, которые относятся к разным фазам развития российского общества, сохраняется принцип, реализованный в Законе СССР 1991 г.: на первый план выдвинуты инструментальные задачи создания имеющихся в распоряжении государства условий социального становления и самореализации молодого человека и лишь в самых общих чертах обозначены ценностные ориентиры, признаваемые значимыми для молодежи.

Компенсация и инвестиция. Концепция государственной молодежной политики, которая утвердилась в ряде европейских стран и в какой-то мере выступает ориентиром и для России, предусматривает два основных назначения вкладываемых в эту деятельность средств.

Одно связано с задачами облегчить молодежи вхождение в институционализированную общественную жизнь, компенсировать недостаточность социального статуса, которая остается у любого молодого человека даже при наличии юридического равноправия. К компенсационным действиям относятся и меры социальной защиты той части молодых людей, которые оказались в трудной жизненной ситуации и не могут самостоятельно разрешить свои проблемы (прежде всего экономические, частью бытовые и личные). Эта линия смыкается с действиями в области социальной политики (которая в России также в основном связывается с задачами поддержки социально незащищенных слоев населения) и выражает тактические задачи государственной молодежной политики.

В России после развала комсомола, который нес на себе функции социальной поддержки молодежи и защиты ее интересов, компенсационные меры некоторое время принимались в самых незначительных размерах. Все же к середине 1990-х гг. в рамках мероприятий органов по делам молодежи более или менее сформировалась система учреждений социальной службы для молодежи. В целом социальные службы для молодежи осуществляют свою деятельность по более чем 20 направлениям. Наиболее распространенной услугой, оказываемой социальными службами, стало психолого-педагогическое консультирование подростков и молодежи. Кроме того, службы оказывают экстренную психологическую помощь по телефону, занимаются социальной реабилитацией, предоставляют социокультурные услуги, занимаются профориентацией и трудоустройством молодых людей, оказывают правовую и информационную помощь молодежи (Усманов, Фальковская, 2005; Государственная молодежная политика…, 2013).

Другое назначение предпринимаемых государством действий — инвестиция в молодежь как в человеческий потенциал общественного развития. Здесь на первое место выходят задачи создания необходимых условий — в том числе финансовых — для активизации духовного, интеллектуального, трудового, инновационного потенциала молодого поколения. Очевидно, что инвестиция в молодежь одновременно означает социальное проектирование будущего России. Фактически это означает широкую практику кредитования (не только в денежном выражении) с ожиданием эффективной отдачи в долгосрочной перспективе. Это стратегическое назначение мер государственной молодежной политики.

Сочетание компенсации недостатка социального статуса молодежи, применения защитных инструментов государства там, где те или иные категории молодежи оказываются социально уязвимыми (как часть социальной политики), и инвестиции в молодежь (как часть инвестиционной политики) в качестве одной из концептуальных основ государственной молодежной политики в России было обосновано И. М. Ильинским, Вал. А. Луковым, Д. Р. Поллыевой, А. В. Шароновым и др. (Ильинский и др., 1999; Закон о молодежи…, 2008; Шаронов, 1994) Оно нашло выражение в ряде принятых документов. В этом направлении исследовательские работы провели уже в 2000-е гг. М. М. Бариев, И. В. Глазунов, М. Б. Калинкина, А. В. Кочетков, Г. В. Куприянова, В. В. Лащевский, Г. А. Лукс, В. В. Нехаев, О. А. Рож­нов, К. И. Фальковская и др.

Однако пока идея сочетания компенсации и инвестиций в аспекте основания государственной молодежной политики остается скорее социологической гипотезой, чем практикой деятельности государства в отношении молодежи. В этом — один из парадоксов государственной молодежной политики, которые пока еще пронизывают все ее уровни и формы осуществления.

 

Лит.: Алещенок, С. В., Луков, В. А. (1991a) Государственная молодежная политика: Мировой опыт разработки и реализации. Выводы для наших условий / Комитет ВС РСФСР по делам молодежи. М., 1991;  Алещенок, С. В., Луков, В. А. (1991b) Мировой опыт разработки и осуществления государственной молодежной политики // Матерiали з проблем органiзацii державноi молодежноi полiтики на республiканському та регiональному рiвнях. Киïв, 1991. С. 53–128;  Закон о молодежи: Документы и материалы по истории становления государственной молодежной политики в России (2008) : в 2 т. /сост. и авт. вступ. ст. И. М. Ильинский, Вал. А. Луков. М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та; Закон ФРГ о помощи детям и молодежи (Закон «О новом порядке прав на помощь детям и молодежи» от 26 июня 1990 г. в ред., опубл. 7 мая 1993 г.) // Социально-молодежная работа: международный опыт. М., 1997. С. 216–270; Ильинский, И. М. и др. (1999) Молодежь планеты: глобальная ситуация в 90-х годах, тенденции и перспективы. М. : Ин-т молодежи ; Голос; Калинкина, М. Б. (2006) Молодежная политика: проблемы ее реализации (на примере Российской Федерации и ФРГ) : автореф. дис. … канд. полит. наук. М.; Ленин, В. И. (1963) Задачи союза молодежи: Речь на IIIВсероссийском съезде Российского коммунистического союза молодежи 2 октября 1920 г. // Ленин, В. И. Полн. собр. соч. 5-е изд. М. : Госполитиздат, 1963. Т. 41. 695 с. С. 298–318; Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации (1993) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 25, ст. 903; Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 г. N 2403-р (Электронный ресурс). URL: http://www.rg.ru/2014/12/08/molodej-site-dok.html (дата обращения 25.10.2015); Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации (2006). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. №1760-р (Электронный ресурс). URL: http://km.mosreg.ru/info/55.html (дата обращения: 25.10.2015); Усманов, Б. Ф., Фальковская, К. И. (2005) Социальная работа с молодежью: вопросы эффективности. М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та; ФРГ: Молодежь и молодежная политика (60–80-е годы) (1990) / под ред. Н. С. Черкасова, А. Г. Тимошенко. Томск : Изд-во Томск. ун-та;  Шаронов, А. В. (1994) Государственная молодежная политика как фактор социального развития молодежи : автореф. дис. ... канд. социол. наук. М.; Das neue Kinder- und Jugendhilfegesetz / Der Bundesminister für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit. Bonn : PROM GmbH, 1990.


Вал. А. Луков